专家视角
行政诉讼举证责任分配原则
最高人民法院司法解释
第一条
根据行政诉讼法第三十二条和第四十三条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。
——《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（2002年7月24日，法释〔2002〕21号）
第二十六条
在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。
——《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（2000年3月8日，法释〔2000〕8号）
链接：最高人民法院法官著述
我们认为，应当根据行政行为的内容和当事人的主张来分配举证责任。要针对行政法律关系的特点来考虑行政诉讼的举证责任，必须首先考虑当事人主张（诉讼请求）所针对的行政行为的内容和性质。从行政行为的内容和性质出发，可以初步设想如下原则来分配举证责任：
1．原告的诉讼请求如果是要求撤销或者变更行政机关旨在剥夺行政相对人某些权利或者课以行政相对人义务的，原则上应当由行政机关承担举证责任。理由是，行政机关旨在剥夺、减少相对人权利或者课以、增加行政相对人义务时，行政行为是依职权、主动开始的，无须行政相对人的申请行为。此时，就举证能力而言，行政机关举证能力强而相对人举证能力弱。行政机关对行政相对人造成不利影响本身必须具备法定的事实要件，要件事实不具备，就不能作出行政行为。如果让被采取了不利处分行为、课以义务一方的行政相对人负担举证责任，就等于要求行政相对人自证其违法行为，从而导致无辜公民在诉讼中承担不应承担的不利后果。在行政诉讼中，被告有义务提供证据证明自己行政行为的合法性，这也是行政诉讼的客观诉讼为主的性质所决定的，法院要监督行政机关的行政行为必须要审查行政行为的合法性，对于合法性的证据材料，应当由行政机关提供。
2．如果原告的诉讼请求是申请行政机关为一定行政行为，行政机关不作为的，对于提出申请的事实，应当由原告承担举证责任；行政机关对于不作为的合法性承担举证责任。理由是，在此种情形下，行政行为通常由行政相对人的申请开始，在作出行政行为之前，相对人必须按照法律法规等规范性文件提供一定的申请材料，原告对于这类证据材料在举证上不存在困难。当然，如果原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的，仍得由行政机关举证。依照行政诉讼主要属于客观诉讼的性质，行政机关有义务对其不作为的合法性提供证据材料。当然，证据材料的提供应当按照是否属于公知事实而有所区别，对于公知事实，行政机关得免除举证责任。例如，行政相对人申请工商机关税务登记，行政相对人申请工商机关进行户口登记等，此类案件中，工商机关不受理税务登记、工商机关不受理户口登记属于公知事实，行政机关对于行政相对人的申请没有答复义务，工商机关无须出具有关税务法律证明自己不具有税务登记职权。如果申请的事项不属于公知事实或者法律规定了其答复义务的，则行政机关均有对其不作为的合法性的举证责任。例如，某项法律明确规定了行政机关不管行政相对人提出何种申请，必须有所答复，则行政机关负有答复义务。行政机关须就未答复的不作为行为的合法性承担举证责任。不属于公知事实的情形大体上是指对于是否接受申请的行政事项存在较大的争议，未形成公知事实。例如，向卫生行政机关举报饭店不符合卫生标准、医用工业用氧是否属于药品等。对于此类事实，行政机关具有专业优势，应当就其不作为行为的合法性承担举证责任。
3．如果原告的诉讼请求是行政机关应当主动实施行政行为而未实施的，对于赔偿事项由原告承担举证责任；行政机关对于不作为的合法性承担举证责任。理由是，对于前者而言，由于此类行政行为具有即时性的特点，原告此时大多数是要求赔偿。赔偿的前提是造成了损失，行政相对人对自己的损失感受最深，材料最多，在证据距离上最近，应当由其来承担举证责任。对于后者而言，行政机关应当依职权作出行政行为而未作出，表明行政机关对于行政管理事项的发生已经作出判断，认定此时无须作出行政行为。这是一种默示形式的主张，并且以不作为形式表现出来。既然行政机关已经经过法律判断，须就其收集到的证据和所进行的判断承担举证责任。例如，消防行政机关未赶赴火情现场，原因是不属于该消防行政机关的管辖范围，这说明消防行政机关对于该行政事项已经经过法律判断，须就其行政职权管辖范围提供举证责任。
——江必新、梁凤云：《行政诉讼法理论与实务》，北京大学出版社2011年版，第511～512页。
《最高人民法院司法观点集成(新编版)·行政及国家赔偿卷I》 第529页 观点编号318
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