专家视角
行政诉讼和解制度
最高人民法院司法政策
八、
注重行政审判协调，建立健全司法与行政的良性互动机制
要善于运用协调手段有效化解行政纠纷，促进社会和谐。在不违反法律规定的前提下，将协调、和解机制贯穿行政审判的庭前、庭中和庭后全过程。协调过程既可以由法官主持，也可以委托其他机关和个人主持。下级法院协调处理案件存在困难的，可以请求上级法院予以协助。要通过推动行政机关法定代表人出庭应诉制度，为协调、和解提供有效的沟通平台。要关注撤诉和解协议的执行情况，防止裁定撤诉后和解协议得不到及时有效执行而引起新的争议。
要探索建立制度化的沟通协调平台，形成司法与行政良性互动机制。通过制度化的良性互动机制，积极争取当地党委和政府的支持，形成协调、和解的合力，有效化解行政争议，维护社会和谐。
——《最高人民法院印发〈关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见〉的通知》（2009年6月26日，法发〔2009〕38号）
14．
行政争议属于人民内部矛盾，行政争议产生和形成的原因往往比较复杂，每一起行政案件的情况也有所不同。因此，行政争议的解决必须采取多种方式和手段。人民法院在审理行政案件过程中，要按照“坚持合法审查，促进执法完善，依法规范撤诉，力求案结事了”的要求，积极探索行政案件处理新机制。
15．
人民法院在查清事实，分清是非，不损害国家利益、公共利益和他人合法权益的前提下，可以建议由行政机关完善或改变行政行为，补偿行政相对人的损失，人民法院可以裁定准许行政相对人自愿撤诉。特别是对因农村土地征收、城市房屋拆迁、企业改制、劳动和社会保障、资源环保等社会热点问题引发的群体性行政争议，更要注意最大限度地采取协调方式处理。既要有娴熟的司法审查能力，又要具备高超的沟通协调能力和群众工作能力；既要依法保护群众的切身利益，又要善于引导当事人正当合法行使权利；既要保证个案处理的公正性，又要注意社会效益的最大化；既要全力做好本职工作，又要善于取得和依靠党委、政府的支持，要防止和避免因工作方法不当导致矛盾激化和转化，力争将案件处理的负面影响减少到最低限度。
16．
探索和完善协调机制应当正确处理好以下关系：一是合法性审查与协调的关系。人民法院要在查明事实、分清是非，不损害国家利益、公共利益和他人合法权益的前提下，协调处理行政争议。二是自愿撤诉与积极协调的关系。原告申请撤诉必须建立在自愿的基础上，不得代替当事人表达意愿，更不能强迫当事人接受某种条件。三是协调与裁判的关系。当事人不同意撤诉或者和解后又反悔的，应当及时恢复审理、作出裁判，不得片面追求撤诉率而当判不判，久拖不结。四是撤诉与执行的关系。在确认当事人协议效力的同时，对按约应即时履行没有履行的，不能急于送达裁定；对于约定到期履行的，应对义务方履行协议情况进行监督，防止因毁约或者失信而导致循环诉讼。
——《最高人民法院印发〈关于加强和改进行政审判工作的意见〉的通知》（2007年4月24日，法发〔2007〕19号）
《意见》（系《关于预防和化解行政争议，健全行政争议解决机制的意见》）指出：调解是中国特色的化解矛盾纠纷的有效途径，也是我们的政治优势。要建立行政复议、行政诉讼与调解有效结合的机制。行政诉讼的目的在于解决行政争议，实践证明，判决并不是解决纠纷的唯一手段，而且在某些情况下效果并不理想，往往形成“官了民不了，案结事未结”的局面。司法调解在化解社会矛盾、解决纠纷、促进和谐方面，具有其他方式所无法替代的作用。特别是在当前社会矛盾凸显的形势下，既要运用法律手段解决矛盾纠纷，又要大力弘扬“和为贵”的传统文化，更加注重运用调解手段化解行政争议。人民法院要按照《意见》的要求，在查明事实、分清是非，不损害国家利益、公共利益和他人合法权益的前提下，在双方当事人自愿的基础上，尽可能促使当事人和解，以增进当事人与行政机关之间的理解和信任。《行政诉讼法》规定审理行政案件不适用调解，但从立法的精神上看，并没有限制和禁止当事人之间达成和解，行政诉讼法关于被告改变具体行政行为可以允许原告撤诉的规定，为人民法院通过协调促成和解预留了制度空间。人民法院在司法实践中采用协调方式解决行政纠纷已经取得了成功经验，最高人民法院将按照《意见》的要求，抓紧制定行政诉讼和解问题的司法解释，以规范和解行为、完善行政程序、确认和解效力，为妥善处理行政争议提供有效依据。
——肖扬：《充分发挥行政审判职能作用，为构建社会主义和谐社会提供有力的司法保障——在加强行政审判工作，妥善处理行政争议电视电话会议上讲话》（2006年10月25日），载江必新主编、最高人民法院行政审判庭编：《行政执法与行政审判》总第19集，法律出版社2006年版，第7页。
《行政诉讼法》规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为合法性进行审查，除行政赔偿诉讼外不适用调解。不适用调解原则，是立法之初为避免行政机关因规避诉讼而与相对人妥协损害公共利益所作的规定。事实上，在司法实践中，法院和行政机关为了解决行政争议而在当事人之间进行协调已成为普遍现象，有些地方还总结积累了一些经验，取得了较好的法律效果和社会效果。从许多国家的法律制度和司法实践看，并不排斥调解解决行政争议，有些国家还建立了行政诉讼调解制度，协调结案的比例较高。据悉，在修改《行政诉讼法》的草案中也明确提出设定调解制度的建议。
在《行政诉讼法》修改前，各级人民法院可以就协调解决行政争议的方式进行探索和实践，并注意总结积累经验。对于相对人和行政机关均有较大处分权的行政案件，人民法院可以在合法性审查的基础上进行协调，选择妥善解决纠纷的适当方案。协调解决行政纠纷应当以不违反法律禁止性规定和不损害国家利益、公共利益和他人合法权益为前提，而不是无原则的和稀泥，更不能要求或放任行政机关违法处分行政权力。对关系国家利益、社会公共利益和他人合法权益以及当事人不同意协调的案件，应当依法审理，不能诱导或者强行协调。
——《全面提高行政审判司法能力，为党的执政能力建设提供有力的司法保障——在全国法院行政审判工作座谈会上的讲话》（2004年11月10日），载万鄂湘主编、最高人民法院行政审判庭编：《行政审判指导》总第2辑，人民法院出版社2004年版，第13页。
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